Telescopio: Pensando la constitución (I)

Pensar, imaginar, proponer ideas respecto de la nueva constitución para Chile parece, en el papel, un maravilloso proyecto. Así es, como se ha presentado esta posibilidad, abierta, primero, con el plebiscito de octubre, que definió el mecanismo y el carácter de los integrantes del órgano que redactará la nueva constitución. Pero el camino también se muestra lleno de obstáculos y para unos cuantos, lo que pareció en un momento como un luminoso triunfo de la movilización popular, puede quedar reducida a una triste ilusión. Por cierto, un factor que ha contribuido a que la Convención Constituyente pueda fracasar en su propósito de crear una constitución que refleje las aspiraciones de la gente, ha sido la torpeza e incompetencia de los propios sectores que promovieron la idea de deshacerse del engendro heredado de la dictadura.  Esa incompetencia, como sabemos, se ha reflejado, primero en la mezquindad de los partidos al no haber facilitado la participación de los sectores no afiliados a partidos, pero que tienen una clara disposición a ser parte del proceso. En segundo lugar, habiendo ya demostrado que en el fondo al marginar a los independientes y a las organizaciones de base, habían ya incurrido en una defensa corporativa de sus propias organizaciones, ni siquiera fueron eficaces para alcanzar unidad en listas únicas de la oposición centro-izquierdista.  Esto puede conducir a que, en los hechos—con las listas de los no militantes por un lado, más las listas de esos partidos corriendo de manera fragmentada—se dé la paradoja de que el organismo redactor de la nueva constitución, creado a instancias de la movilización popular, termine teniendo a una derecha ya no sólo controlando un tercio de la Convención confiriéndole un automático veto dado el requerido quorum de dos tercios para tomar decisiones, sino incluso una representación mayor, inflada por el hecho de que ella sí ha presentado una lista unitaria.

Sin embargo, como aun quiero moverme dentro del optimismo, creo importante echar a la consideración ideas y propuestas que—esperanzadamente—contribuyan al debate. Por de pronto, habría preceptos que pueden tener una gran transversalidad como el carácter del sistema político, e incluso la idea de una auténtica descentralización—algo que tradicionalmente la derecha ha escabullido. Para eso no es necesario ni siquiera entrar en el debate de estado unitario vs. estado federal, que fue materia hasta de guerras civiles a comienzos de la república. Probablemente mejor ni mencionarlo, como hizo España al establecer las comunidades autónomas. Una nueva constitución chilena puede hacer eso, pero ir más lejos: los intendentes deben ser elegidos (y retomar su nombre histórico, llamarlos gobernadores regionales sólo agrega confusión al existir también gobernadores provinciales) y junto a ellos los actuales consejeros regionales deben pasar a ser auténticos integrantes de parlamentos regionales con atribuciones legislativas en aquellas áreas más cercanas a la población. Al llegar a este punto, no se sabe cómo, no sólo la derecha, sino que el establishment de los partidos tradicionales va a reaccionar ante la posibilidad que sus parlamentarios y funcionarios a nivel central pierdan atribuciones. Atribuciones que a su vez se traducen en favores políticos y en la red de influencia, clientelismo, que puede ser muy importante, sea para fines legítimos: asegurar reelecciones o mantención de puestos de mando en la administración pública; o para ilegítimos: recibir alguna importante contribución de parte de alguna empresa o consorcio, aunque sea el “raspado de la olla” como dijera un parlamentario derechista en una oportunidad.

Una auténtica descentralización debe entregar atribuciones concretas a las regiones así como los medios para administrarlas (es decir capacidad de recolectar impuestos y gravámenes). El caso canadiense—país donde resido—puede entregar algunas interesantes experiencias al respecto. La constitución de este país entrega a los gobierno provinciales (equivalentes a lo que en Chile serían las regiones), aquellas funciones que están más cercanas a las necesidades de la población, sea como directas prestadoras de esos servicios o como reguladoras de esos servicios, si estos son suministrados por privados. En este caso se hallan, entre otros, la educación, la salud, el transporte urbano, y la mayor parte de los contratos de carácter civil. El gobierno central (federal en Canadá) se reserva funciones como la defensa nacional, las relaciones exteriores, y la regulación de todas las actividades económicas y financieras que por su naturaleza trascienden los límites provinciales o tienen lugar a un nivel nacional: bancos y otras instituciones financieras, transporte inter-provincial de todo tipo, telecomunicaciones y aquellas actividades culturales, que inciden en definir la identidad del país.

Salvo algunos ajustes, este modelo canadiense de descentralización sería muy bueno de aplicar a Chile. La educación, por ejemplo, que hace algún tiempo se anunció dejaría de ser administrada por los municipios, nadie puede racionalmente pensar que tenga que retornar al estilo ultra-centralizado que tenía hasta antes de la dictadura, donde para llenar un cargo de maestro en una escuela al interior de Parinacota o en una isla chilota, todo tenía que tramitarse en el edificio del ministerio en la Alameda. Igualmente con la salud: no sería racional que para comprar insumos para un hospital en Punta Arenas, esa compra tenga que tramitarse en Santiago.

Jurisdicciones más acotadas, como las que de manera más o menos natural, ofrecen las regiones, serían las más adecuadas para administrar la educación y la salud. Ello permitiría además la adecuación de planes educativos o de salud pública, a las características regionales. La historia de Antofagasta, por ejemplo, que sólo es parte de Chile desde poco más de 140 años es diferente a la historia de la zona central. Programas de salud pública que reflejaran modos de la cultura sanitaria de los pueblos originarios, sería más fácil de implementar a nivel de esas regiones donde esos pueblos estuvieran presentes.

Es posible que un tal modelo de descentralización tenga un apoyo transversal, aunque los partidos tradicionales probablemente lo verían con un cierto temor a lo desconocido. A la objeción de que dar demasiados poderes a las regiones, en especial derechos de recaudar impuestos, ahondarían diferencias entre regiones más ricas—las de la gran minería por ejemplo—en desmedro de regiones más pobres, la práctica canadiense de lo que se puede traducir como “equiparación” ofrece una interesante respuesta. El gobierno central que recolecta impuestos a nivel nacional, y recoge más donde hay actividades económicas más lucrativas, utiliza un excedente para repartirlo entre las provincias de menos recursos. (La provincia de Quebec, donde vivo, se ha beneficiado por años por este sistema, ya que recibe mucho más dinero de Ottawa que la que ella contribuye a través de los impuestos recolectados aquí—al último recuento unos 14 mil millones de dólares. De paso, un poderoso desincentivo a los intentos separatistas, ya que un Quebec independiente perdería plata, y, naturalmente, nadie quiere ser más pobre.)

EL PRINCIPIO DEL ESTADO PLURINACIONAL

Donde es muy probable que haya diferencias entre los sectores progresistas y al menos la derecha más dura, es en torno a que en el preámbulo de constitución se declare a Chile como un estado plurinacional. Una demanda central para los pueblos originarios. El típico argumento de que “todos somos chilenos” y de que una tal definición del estado chileno sería contraria a la unidad nacional, se levantarían con mucha fuerza, agitando probablemente un patrioterismo burdo, pero al que la gente menos educada se siente muy proclive.

Será entonces importante que la gente entienda que hay diferencias entre los conceptos de “estado” y “nación” y que en verdad puede perfectamente haber un estado que albergue a más de una nación. Si por nación se entiende una comunidad humana que comparte una historia, cultura, y tradiciones comunes, que a menudo se asienta en un territorio, aunque también puede tener un cierto grado de dispersión, y que en algunos casos comparte un idioma, rasgos raciales o étnicos y una religión, es entonces enteramente posible que pueda haber más de una en un territorio determinado. De este modo, mapuches, rapa nui, aymaras y otras minorías autóctonas pueden ser consideradas como “naciones” cohabitando el espacio común del estado chileno.

Por cierto, una tal definición no sólo debe ser retórica, sino tener efectos concretos ajustados a cada caso. Para los habitantes de Rapa Nui, que desde ya tienen claramente delineado su territorio, ello se debe traducir en el control en su propia isla sobre la cultura, promoción de su lengua a través del manejo de sus escuelas y una suerte de autogobierno, de algún modo ayudada por su propio aislamiento. La nación mapuche, en cambio, que aunque con una fuerte presencia en su territorio tradicional de Wallmapu (Araucanía), se halla distribuida a lo largo del país, requerirá de una implementación diferente del principio de autogobierno. También deberá considerarse el hecho que incluso en su territorio ancestral, habitan no-mapuches cuyo status también tendrá que ser definido y fluyen servicios como carreteras y ferrocarriles, que estarán bajo jurisdicción nacional. Naturalmente, los principios generales subrayando la plurinacionalidad del estado chileno y estipulando que el ordenamiento jurídico del país se ajuste a esos principios, son los que vayan consagrados en la constitución, la implementación práctica deberá ser materia de ley.

¿UNA CONSTITUCIÓN EXTENSA O CONCISA?

La mención anterior debe llevar a esta interrogante: ¿queremos una constitución extensa, que vaya al detalle de muchas cosas o una que delinee los principios generales, pero sin dar lugar a ambigüedades? El tema no es sólo de teoría constitucional sino también de conveniencia política. Un manejo estrictamente estratégico lleva que si alguien controla el órgano constituyente—como lo hizo Jaime Guzmán y su gente cuando redactaron la Constitución de 1980—obviamente verá más conveniente hacerla lo más detallada posible, así los autores del texto pueden poner todas las regulaciones que se acomodan a su posición ideológica: proscripción del aborto, dificultades para cambiar el sistema previsional, independencia del Banco Central, etc. Habitualmente también, quienes la redactan entre cuatro paredes y en dictadura,  tienden a hacerla muy rígida, así los principios ideológicos que ellos impusieron serán muy difícil o imposible de remover. Una constitución redactada en un ambiente democrático, probablemente no necesitará ser muy detallada ya que además, dada la incertidumbre sobre la composición de la Convención, la posibilidad de generar mayorías para ciertos temas puede hacerse más complicada si es que se quiere entrar en detalles. Lo que no significa que deba ser vaga o ambigua. Desde la perspectiva de la izquierda, y apostando a que las propias demandas sociales generen cambios, no debe haber muchas dudas que ciertos aspectos sean enunciados, por ejemplo, el rol solidario del Estado, mientras por otro lado la implementación de esa solidaridad sea dejada a las leyes.

En cuanto a la posibilidad de futuras enmiendas a la constitución, no se debe caer en la rigidez que tiene la actual que, como sabemos, intenta perpetuar preceptos ideológicos autoritarios y el modelo económico neoliberal. En cambio, debe haber quórums menos exigentes en el parlamento, pero eso sí, introducir también un rol para las futuras e hipotéticas asambleas regionales en el proceso aprobatorio de futuras reformas a la constitución, o al menos de aquellas que puedan afectar a las regiones. Este mecanismo de participación decisoria para los estados o provincias se halla presente en las constituciones de Estados Unidos y Canadá, respectivamente.

CONGRESO UNICAMERAL VS. BICAMERAL

En algunos círculos progresistas, la idea de un congreso unicameral ha ido ganando fuerza en el último tiempo. El desprestigio actual del parlamento chileno, agrega a ese sentimiento, especialmente cuando se invoca el alto costo de la institución (y los altos sueldos de diputados y senadores). Mientras un parlamento unicameral puede reducir los trámites legislativos—obviamente, una sola pasada por comités, una sola aprobación en plenaria—por otro lado hay que tener cuidado en no dejarse llevar sólo por lo que puede ser más barato. Debe considerarse también otro factor: el de la representatividad en el poder legislativo.

En principio el poder legislativo, en tanto asamblea formada por representantes de la ciudadanía, tiene como fuente de esa representatividad a dos criterios: uno, el que emana de los ciudadanos mismos en sus propios lugares de residencia—la representatividad por población, tanto número de habitantes en un determinado lugar elige tal número de representantes (diputados en el caso chileno). Pero hay también un representatividad por área o jurisdicción administrativa en que un país se divide, en Chile serían los representantes (senadores) elegidos por cada región. Aunque en Chile existe una anomalía, ya que el senado introduce también una representación por población, al atribuir más senadores a las regiones más pobladas como la Quinta y la Metropolitana. En esto, el senado chileno duplica funciones, y eso lo podría hacer redundante.

Sin embargo, eso no agota el tema de la representatividad, porque suponiendo que la nueva constitución elimine el senado y establezca sólo una cámara, lo más probable es que ella tome el modelo de la actual Cámara de Diputados, esto es, representatividad demográfica. Esta produciría una situación de detrimento a las regiones menos pobladas ya que naturalmente los nuevos congresistas y los partidos políticos tenderían a favorecer a las regiones más pobladas, donde hay más votos y más parlamentarios a elegir.

El modelo bicameral moderno, originado en Estados Unidos, es interesante precisamente en el sentido de morigerar el aspecto distorsionador que tendría una cámara exclusivamente basada en población y que favorecería a las regiones más pobladas. En Estados Unidos, existe un congreso bicameral, la Cámara de Representantes se elige de acuerdo al criterio demográfico: estados con más población tienen más representantes. El Senado, en cambio se elige de acuerdo a la división administrativa del país: dos senadores por estado (50 estados, 100 senadores) independientemente del tamaño de sus respectivas poblaciones, el estado más populoso, California, elige el mismo número de senadores que el menos poblado, Wyoming. Ello contribuye a un cierto equilibrio en las prioridades de cualquier partido que esté en el gobierno. No soy necesariamente un defensor a toda costa del sistema bicameral, pero creo que en la izquierda chilena ha faltado un examen más a fondo sobre el tema, algo muy importante considerando además las grandes diferencias demográficas y las largas distancias geográficas que juegan en contra de las regiones de menor población y más aisladas.

Estas son algunas ideas, lanzadas para una reflexión, a la distancia, quizás en la futilidad de la lejanía de los chilenos del exterior a quienes no se nos dio la oportunidad de participar en el proceso constituyente, y que con porfiada insistencia continuaré en una próxima entrega.

Por Sergio Martínez (desde Montreal, Canadá)