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Tres nudos críticos en la institucionalidad destinada a enfrentar los grandes desastres en Chile

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El Informe del INDH detectó como primera dificultad la falta de armonización entre el marco normativo que creó Senapred y otros instrumentos, servicios y programas que deben utilizar las autoridades locales en una situación de desastre. Lo que genera demoras en la entrega de ayudas.

• La segunda dificultad está en cómo se implementa la nueva normativa. En especial, ésta no considera la asignación de recursos financieros y humanos que permitan a los municipios crear planes de emergencia y de reducción de riesgo de desastres, a fin de prepararse para estas amenazas.

• La tercera dificultad son los problemas para restablecer los medios de vida de las personas afectadas por un desastre. Se observa un acceso dispar a derechos como salud, educación o vivienda, especialmente en aquellas comunas pobres o con alta ruralidad.

• El Informe del INDH en Terreno por los incendios de Ñuble y Biobío mostró que la información sobre evacuación no fue debidamente socializada y así las personas quedaban a su arbitrio para decidir hacia dónde huir.




• El mismo informe destacó que las amenazas de megaincendios en Chile corresponden a la categoría más alta y peligrosa registrada hasta ahora, denominada de sexta generación. El comportamiento de estas amenazas supera los modelos de predicción y las capacidades de respuesta (como el uso de Tanker o Supertanker). Por ello es primordial enfocarse en planes defensivos y de prevención.

•  El informe también señaló que el marco regulatorio forestal vigente en el país resulta débil e insuficiente para resguardar el medio ambiente y la biodiversidad, así como la vida y la seguridad de las personas que habitan los sectores aledaños a plantaciones forestales.

Hasta las 20 horas del domingo 4 de febrero el incendio en Viña del Mar, Quilpué y Villa Alemana registraba 112 fallecidos y 8.500 hectáreas afectadas. Existía un estimado cercano a las 15 mil viviendas dañadas por el fuego. Esta tragedia y especialmente la gestión de desastres es algo que el Instituto Nacional de Derechos Humanos abordó recientemente.

El Capítulo 5 del Informe Anual Situación de los Derechos Humanos en Chile 2023 profundizó en la gestión de desastres en el país. Del estudio surgieron tres nudos críticos ante los cuales el Estado requiere dar cuenta a fin de evitar la pérdida de vidas y daños por tragedias cada vez más frecuentes. Para llegar a estas conclusiones, el INDH revisó los avances normativos sobre la materia, junto con los estándares internacionales, los que demuestran que mientras más se prolonguen los efectos de un desastre, mayor es el riesgo de que se cometan violaciones a los DD.HH. Tanto la experiencia nacional como internacional demuestran que dichos embates además suelen exacerbar vulnerabilidades y patrones de discriminación.

En 2023 los desastres se agudizaron. Tres veces el gobierno declaró el estado de catástrofe. En febrero por los megaincendios forestales ocurridos desde la Región de O’Higgins al sur. Durante ese mes hubo al menos 406 eventos, que afectaron a 450 mil hectáreas. Murieron 26 personas y 8 mil perdieron casas o medios de vida. En junio y agosto fueron las inundaciones y los aluviones. La primera vez hubo 27 mil 588 damnificados, un desaparecido, tres fallecidos y mil 853 viviendas destruidas. Y en agosto, 57 mil 584 damnificados, tres fallecidos y 239 casas destruidas.

Primer diagnóstico

De hecho, a propósito de los incendios de 2023, el INDH realizó un trabajo en terreno, cuyos hallazgos se plasmaron en un informe de mayo de ese año. Ahí se indicó que los incendios en Ñuble y Biobío afectaron en esencia a zonas rurales, lo que demostró una vez más las falencias del Estado para garantizar el acceso a bienes y servicios a grupos de personas que habitan territorios aislados y empobrecidos.

Además, se evidenció la falta de información clara y debidamente socializada sobre los planes de evacuación. Esto afectó a territorios completos, y fue así como en pleno momento de crisis la toma de decisiones de qué hacer y hacia dónde huir quedó al arbitrio de las personas. Luego de la tragedia, se detectaron falencias en el acceso a la población para la postulación a beneficios sociales, especialmente en casos como personas mayores y mujeres.

Riesgos que recuerda el INDH

El capítulo del informe anual que estudió la gestión de desastres remarca la particularidad geográfica del país, poseedor de la más alta actividad volcánica y sísmica del mundo. El Reporte Mundial de Riesgo por Desastres Naturales de 2019 ubicó a Chile en el puesto número 27 entre 180 países. El capítulo recuerda que el terremoto y posterior maremoto de 2010 produjo pérdidas cercanas a los US$ 30 mil millones (18% del PIB), causó daños en más de 50 ciudades y 900 pueblos, y más de 200 mil viviendas resultaron destruidas o seriamente dañadas.

Después de esta última tragedia, en la que murieron más de 500 personas y 1,2 millones tuvo alguna afectación, el país aceleró una discusión para modernizar la institucionalidad ante emergencias y desastres, representada por la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior (Onemi, creada en 1974). Entonces, tras el terremoto, una misión interagencial de la ONU formuló 75 recomendaciones, la primera de las cuales fue una política nacional para la gestión del riesgo de desastres.

El trabajo condujo a que en 2021 se promulgara la Ley 21.364, que establece el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (Sinapred) y el reemplazo de Onemi por el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (Senapred). El primero lo conforman entidades públicas y privadas con competencias en las fases del ciclo del riesgo de desastres, organizadas de manera escalonada desde lo comunal, provincial, regional y nacional. El segundo es el servicio a cargo de asesorar, coordinar, organizar, planificar y supervisar actividades relacionadas a la gestión del riesgo de desastres.

Falencias expuestas en el informe anual 2023

En el contexto de los incendios y las inundaciones de 2023, el INDH recorrió las zonas afectadas para observar cómo operaba la nueva institucionalidad. Fue así que detectó una serie de falencias, que agrupó en tres nudos críticos.

El primero se refiere al diseño institucional. Se trata de falta de armonización entre el marco normativo de la gestión del riesgo con el resto de los instrumentos del Estado. La dificultad se expresa en la demora en la gestión de ciertas ayudas. La respuesta del Estado para las personas se hace más lenta debido a nudos burocráticos e instrumentos no adecuados al contexto. Esto provoca en algunos casos una revictimización de los afectados.

Entonces, el Informe del INDH plantea la urgencia de sumar a Senapred otros instrumentos normativos y protocolos, para dotar de efectividad el trabajo de prevención y reducción del riesgo de desastre.

Cuestiones de financiamiento

El segundo nudo son los problemas para implementar la nueva ley de forma adecuada, en especial en sus fases de mitigación y preparación ante desastres, en cuatro aspectos. El primero, refiere a la falta de distribución de recursos financieros a nivel local, lo que impacta directamente en la gestión del riesgo de desastres y en las iniciativas de preparación. Lo segundo, es una demora en la generación de planes destinados a reducir el riesgo basados en diagnósticos, a raíz de la falta de recursos para crear mapas de amenaza y riesgos.

En tanto, lo tercero refiere a la escasa posibilidad de que gobiernos locales y subnacionales prioricen el desarrollo de capacidades técnicas porque la ley no ofrece financiamiento. Y, cuarto, las dificultades para ejecutar obras de mitigación, las que implican coordinaciones y mayores recursos. El problema se hace más evidente en las áreas rurales o con poca densidad poblacional, porque para el análisis de las políticas públicas su inversión puede no cumplir con criterios de rentabilidad social.

Cuestiones de operatividad

El tercer nudo crítico se refiere a los problemas en el restablecimiento de los medios de vida de las personas a las que afectó un desastre. Si se repasan las actuaciones del Estado, se ve un cumplimiento dispar en el aseguramiento del acceso a los derechos de salud, alimentación, vivienda, educación y trabajo. En particular esto toca a los grupos de especial protección, los que requieren medidas específicas que garanticen su acceso a la entrega de ayudas tempranas y definitivas. Esto choca directamente con la capacidad del Estado para cumplir con los estándares de derechos humanos sobre la materia.

El Informe de DD.HH. 2023 puede descargarse aquí.

El INDH en Terreno por los incendios en Biobío y Ñuble puede descargarse aquí.

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  1. Felipe Portales says:

    Muy importante diagnóstico del INDH sobre las múltiples fallas burocráticas y de pedagogía de las instituciones gubernamentales y municipales a la gran masa de la población. Pero hay un factor que según los expertos ha sido el fundamental en el total fracaso gubernamental en la tragedia de Viña y Quilpué. Es lo que planteó Michel de L’Herbe por TV:
    ¡Que desde hace ocho años (Bachelet, Piñera y Boric) han presionado infructuosamente para que los gobiernos adquieran aviones mucho más potentes en el descargue de agua; y tecnologías de punta para el combate nocturno de los incendios!
    Y más aún, teniendo en cuenta que todos sabíamos que el último verano del hemisferio norte ¡ha sido el más caluroso registrado en la historia! Y además, que pudimos ver a través de la TV el desastre de incendios ¡experimentados por Canadá, un país de latitud cercana al Polo Norte y altamente desarrollado! ¡Qué catastrófica imprevisión!…

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