Pérez Mackenna dice que el Escudo “no es vinculante”, pero Washington ya comienza a actuar bajo su paraguas

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El canciller aseguró ante la Cámara que Chile no firmó un tratado y que la declaración del Escudo de las Américas no genera obligaciones jurídicas vinculantes. Sus explicaciones no dejaron conforme a la oposición, que consiguió que se solicitaran nuevos antecedentes al Gobierno sobre la naturaleza y alcances de la adhesión. Mientras se desarrollaba el debate en Chile, Estados Unidos anunció restricciones de visas contra 27 latinoamericanos y vinculó expresamente la medida con los compromisos del Escudo. La controversia se desplaza así hacia una pregunta todavía sin respuesta clara: si Chile conserva plena libertad de acción, ¿qué significa concretamente pertenecer a esta coalición?

La extensa interpelación al canciller Francisco Pérez Mackenna terminó sin una votación sobre su continuidad ni podía producirla: la interpelación es un mecanismo de fiscalización de la Cámara, no una acusación constitucional.

Pero dejó algo bastante más importante para la discusión sobre el Escudo de las Américas.

La posición jurídica del Gobierno quedó expresada con una claridad que hasta ahora no había tenido.

Según Pérez Mackenna, Chile no firmó un tratado internacional y la declaración a la que adhirió no es vinculante.

“Para firmar se necesita un papel y un lápiz. En este caso no hubo firma”, sostuvo el canciller durante el interrogatorio realizado por el diputado socialista Nelson Venegas.

“Esto es simplemente una declaración”, insistió.

Y agregó que el documento “básicamente no es vinculante”, porque en varios de sus puntos habla de la “intención” de los países participantes.

La consecuencia de esa interpretación es importante: según La Moneda, Chile conserva libertad para decidir cómo participa en las iniciativas del Escudo y no quedó jurídicamente obligado, por el solo hecho de adherir, a ejecutar automáticamente las decisiones promovidas por Estados Unidos o por los demás participantes.

Una explicación que no cerró la discusión

La oposición no quedó satisfecha.

Una vez terminada la interpelación, la Cámara aprobó una solicitud para que el Gobierno entregue nuevos antecedentes sobre la adhesión chilena.

La votación fue peculiar: 66 diputados votaron a favor, 72 en contra y hubo una abstención. La solicitud prosperó porque este tipo de fiscalización requiere el respaldo de un tercio de los diputados y no una mayoría de los presentes.

Por eso no puede hablarse propiamente de un consenso parlamentario en torno a la petición.

Pero sí existe ahora una solicitud formal de información.

Entre otras materias, se pide entregar los documentos relacionados con el Escudo, identificar las autoridades que participaron en ellos y explicar los protocolos previstos para intercambio de información e inteligencia.

Hay además una pregunta especialmente significativa.

La Cámara solicita una fundamentación jurídica de por qué estos instrumentos internacionales no requieren aprobación del Congreso, prestando particular atención a los compromisos relacionados con inversiones y minerales críticos.

El asunto dejó así de limitarse a la discusión política entre oficialismo y oposición.

Ahora existe una controversia sobre la naturaleza jurídica de lo que Chile acordó.

La controversia llega a Contraloría

Paralelamente, diputados opositores acudieron este lunes a la Contraloría General de la República para solicitar que determine si la incorporación al Escudo se ajustó a las atribuciones constitucionales del Ejecutivo.

Los parlamentarios sostienen que podría tratarse de un “tratado internacional encubierto” y que, en consecuencia, debería haber sido sometido al Congreso.

Esa es por ahora una tesis de los recurrentes, no una conclusión jurídica.

El Gobierno sostiene exactamente lo contrario.

Para La Moneda existe una declaración política voluntaria que no constituye un tratado y que, por tanto, no necesita ratificación parlamentaria.

La diferencia deberá resolverse examinando no solamente el nombre del documento, sino también la naturaleza de los compromisos que contiene.

Y allí aparece nuevamente un problema que ha acompañado al Escudo desde que Chile anunció su adhesión.

El documento dice bastante más que narcotráfico

La declaración conjunta difundida por Estados Unidos establece tres pilares para el Escudo de las Américas:

económico, seguridad y coordinación multilateral.

En el ámbito económico plantea explorar mecanismos de control de inversiones, proteger las cadenas de suministro de minerales críticos mediante fuentes consideradas diversificadas y confiables y promover normas sobre proveedores confiables para infraestructura digital.

En seguridad contempla intercambio de información, sanciones, designaciones y medidas financieras contra organizaciones identificadas como narcoterroristas.

Y en el terreno multilateral propone coordinación política entre los participantes, incluyendo acciones en organismos internacionales y una iniciativa ante el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, TIAR.

El Gobierno chileno ha enfatizado principalmente la dimensión de seguridad y cooperación contra el crimen organizado.

Pero Washington ha descrito públicamente algo más amplio.

Rubio: “no es solamente” crimen transnacional

El secretario de Estado estadounidense, Marco Rubio, ha sido explícito.

Al presentar el Escudo junto a los mandatarios y cancilleres participantes en Nueva York señaló que la iniciativa enfrenta el crimen transnacional, pero inmediatamente añadió que “no se trata solamente” de eso.

Rubio habló de cooperación económica y diplomática.

También describió la posibilidad de que los integrantes coordinen posiciones, hablen “con una sola voz” y eventualmente actúen conjuntamente en foros multilaterales.

Posteriormente volvió sobre la dimensión económica del mecanismo, mencionando las cadenas de suministro y la cooperación regional.

Existe, por tanto, una diferencia de énfasis que resulta difícil ignorar.

Santiago habla principalmente de cooperación contra el crimen organizado.

Washington habla de seguridad, pero también de economía, minerales críticos, cadenas de suministro y coordinación diplomática.

Eso no demuestra que Chile haya adquirido obligaciones jurídicas secretas.

Pero sí confirma que el proyecto estadounidense tiene un alcance político bastante mayor que una simple coordinación policial.

Y este lunes llegó la primera demostración práctica

Mientras en Chile se discutía si el Escudo obliga o no obliga jurídicamente al país, Washington anunció una medida concreta vinculada expresamente con la nueva coalición.

La administración Trump revocó o restringió visas de 27 funcionarios, exfuncionarios y familiares de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.

Entre los afectados existen jueces, fiscales, funcionarios policiales, empresarios y autoridades políticas.

Estados Unidos los acusa, según los distintos casos, de corrupción, vínculos con el narcotráfico o acciones que obstaculizarían a gobiernos democráticamente elegidos.

Estas acusaciones corresponden al Gobierno estadounidense y las restricciones migratorias no equivalen por sí mismas a condenas judiciales contra las personas afectadas.

Pero lo relevante para Chile es otra cosa.

El Departamento de Estado vinculó explícitamente las medidas con los compromisos asumidos dentro del Escudo de las Américas.

Washington dijo que las restricciones buscan cumplir los compromisos de defensa de la gobernanza democrática hemisférica frente a la corrupción y el narcotráfico.

No fue el Escudo el que sancionó

Aquí es necesario hacer una distinción fundamental.

El Escudo de las Américas no revocó esas visas.

Lo hizo Estados Unidos.

Washington utilizó sus propias leyes y su potestad soberana para decidir quién puede ingresar a su territorio.

Tampoco existe hasta ahora evidencia pública de que Chile haya participado en la selección de esas 27 personas, aprobado la medida o asumido la obligación de adoptar sanciones equivalentes.

Los gobiernos de algunos de los países involucrados habían denunciado ante Washington que personas posteriormente afectadas estaban obstaculizando sus esfuerzos contra el crimen.

Pero eso tampoco convierte la decisión estadounidense en una resolución colectiva de los quince integrantes del Escudo.

Lo novedoso es que Estados Unidos presenta su propia decisión como una acción realizada dentro del marco político creado por la coalición.

Y eso ayuda a entender cómo puede funcionar un acuerdo que no es jurídicamente vinculante.

Así podría funcionar el Escudo

La lógica que comienza a observarse es relativamente sencilla.

Los países declaran objetivos comunes.

Después, cada Estado utiliza las herramientas que posee en su legislación para avanzar hacia esos objetivos.

Estados Unidos controla sus visas y puede restringirlas.

Otro país podría congelar determinados activos si su legislación lo permite.

Otro podría aumentar el intercambio de inteligencia.

Otro podría designar organizaciones criminales o terroristas conforme a sus procedimientos internos.

Y un país también podría, en principio, decidir no acompañar una determinada medida.

No existe, al menos en los documentos públicos conocidos, una autoridad supranacional del Escudo capaz de ordenar a Chile que adopte una decisión determinada.

Eso coincide con la explicación entregada por Pérez Mackenna.

Pero no termina de resolver el problema.

No vinculante no significa irrelevante

Una declaración internacional puede no crear las mismas obligaciones jurídicas que un tratado y, sin embargo, generar compromisos políticos.

Chile decidió incorporarse públicamente a una coalición.

Participó en una declaración conjunta.

Manifestó su intención de cooperar en seguridad, economía y coordinación multilateral.

Y ahora Estados Unidos comienza a ejecutar medidas nacionales presentándolas como parte del cumplimiento de los objetivos acordados dentro de esa coalición.

Por eso la discusión sobre si hubo o no una firma física parece insuficiente.

La pregunta relevante es qué consecuencias produce la adhesión.

¿Qué pasa cuando Chile no esté de acuerdo?

Aquí aparece probablemente la principal incógnita que dejó la interpelación.

Si Pérez Mackenna tiene razón y el Escudo es completamente voluntario, Chile debería conservar la facultad de apartarse de cualquier iniciativa con la que no esté de acuerdo.

¿Qué ocurriría, por ejemplo, si Estados Unidos propone restringir determinadas inversiones extranjeras y Chile decide no hacerlo?

¿O si Washington promueve dentro del Escudo una posición sobre infraestructura digital que afecta relaciones económicas chilenas con terceros países?

¿O si los integrantes intentan coordinar una votación en la OEA y Chile sostiene una posición diferente?

Jurídicamente, según la interpretación de Cancillería, Chile podría decir que no.

Políticamente, sin embargo, tendría que explicar por qué se aparta de una coalición a la que voluntariamente decidió incorporarse.

Ese es precisamente el tipo de consecuencia que diferencia una declaración internacional de una simple conversación diplomática.

Las visas ofrecen una primera pista

La decisión estadounidense de este lunes proporciona entonces un ejemplo concreto.

Washington no necesitó que los otros catorce integrantes aprobaran públicamente su decisión para actuar.

Utilizó una herramienta propia —las visas— y presentó la medida como parte de los compromisos del Escudo.

Chile no queda automáticamente asociado jurídicamente a esas sanciones.

Pero pertenece al marco político bajo cuyo nombre Washington comienza a ejecutarlas.

Eso vuelve especialmente importante saber cómo se toman las decisiones dentro de la coalición.

¿Existen consultas previas?

¿Hay reuniones periódicas?

¿Se requiere consenso?

¿Cada país puede utilizar públicamente el nombre del Escudo para justificar decisiones nacionales?

¿Existe algún procedimiento para que otro integrante manifieste su desacuerdo?

Nada de eso quedó claramente establecido durante la interpelación.

Lo que Pérez Mackenna aclaró y lo que quedó pendiente

La comparecencia del canciller permitió despejar al menos la interpretación oficial chilena.

Para el Gobierno:

Chile no firmó un tratado.

La declaración no es jurídicamente vinculante.

La participación es voluntaria.

Y las decisiones deberán ajustarse a la legislación nacional.

Pero después de varias horas de interpelación permanecen otras preguntas.

Qué compromisos políticos concretos asumió Chile.

Cómo funcionará la coordinación económica.

Qué significa examinar mecanismos de control de inversiones.

Cómo se aplicará el concepto de proveedores confiables para infraestructura digital.

Qué papel tendrá Chile en la coordinación diplomática.

Y qué ocurrirá cuando los intereses de Washington y Santiago no coincidan.

La oposición consiguió ahora que el Gobierno tenga que entregar nuevos antecedentes sobre varias de esas materias.

Contraloría deberá además pronunciarse sobre la controversia jurídica planteada por parlamentarios opositores.

Mientras tanto, Estados Unidos ya comienza a mostrar cómo entiende la nueva arquitectura.

La pregunta que dejó la interpelación

Durante varios días la discusión chilena estuvo concentrada en determinar si el Escudo podía afectar la soberanía nacional.

Después vino otra pregunta: si se trataba de un tratado que debía pasar por el Congreso.

Pérez Mackenna entregó este lunes la respuesta del Ejecutivo: no es un tratado y no es vinculante.

Pero la respuesta abrió inmediatamente otra interrogante.

Probablemente más importante.

Si Chile no está obligado a seguir las decisiones del Escudo, ¿qué significa exactamente haber adherido a él?

Las 27 restricciones de visas anunciadas este lunes por Estados Unidos ofrecen una primera pista sobre cómo Washington pretende utilizarlo.

Ahora corresponde saber cómo pretende hacerlo Chile.

Simón del Valle