La Constitución de la seguridad: el proyecto que puede cambiar los límites del poder en Chile
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El borrador de la reforma constitucional vinculada a ACOT va mucho más allá de nuevas herramientas contra el crimen organizado. El texto busca elevar la seguridad pública a rango constitucional, ampliar el papel de las Fuerzas Armadas en seguridad interior, crear un nuevo estado de excepción y reducir obstáculos constitucionales a futuras políticas de seguridad. Las críticas de especialistas permiten identificar una transformación mayor: el surgimiento de una posible “Constitución de la seguridad”.
Hay reformas que modifican una política pública y otras que cambian la manera en que un Estado se piensa a sí mismo. La reforma constitucional que acompaña la Agenda contra el Crimen Organizado y el Terrorismo, ACOT, pertenece potencialmente a esta segunda categoría.
La discusión de los últimos días se ha concentrado en sus aspectos más estridentes: la posibilidad de retirar prestaciones estatales a determinados condenados, la creación de un nuevo estado de excepción, las restricciones de derechos o la incorporación de las Fuerzas Armadas a tareas de seguridad interior. Son controversias importantes. Pero consideradas por separado pueden ocultar el sentido del conjunto.
El borrador que circuló antes del ingreso del proyecto al Congreso permite observar algo más profundo: la construcción de lo que podríamos llamar una Constitución de la seguridad.
No se trata de un nombre oficial ni de una categoría que utilice el Gobierno. Es una manera de describir un desplazamiento constitucional: colocar la seguridad pública en un nivel desde el cual comienza a reorganizarse la relación entre derechos, poder estatal, Fuerzas Armadas, tribunales y ciudadanía.
La pregunta, entonces, deja de ser solamente qué propone ACOT contra el crimen organizado.
La pregunta es qué tipo de Estado comienza a dibujarse detrás de esas propuestas.
Cuando la seguridad entra en la Constitución
El primer cambio puede parecer inocuo.
El borrador propone incorporar expresamente la “seguridad pública” entre los deberes fundamentales del Estado. Pero el propio documento explica por qué esa modificación es importante: pretende entregar al legislador un “título habilitante” que el Tribunal Constitucional no pueda ignorar cuando examine futuras leyes sobre seguridad.
La expresión es reveladora.
No estamos simplemente ante el reconocimiento constitucional de que el Estado debe proteger a sus habitantes. Eso difícilmente podría ser controvertido. Lo que se busca es proporcionar fundamento constitucional a un conjunto de políticas que posteriormente podrán restringir otros derechos.
Para construir esa arquitectura, el documento recurre a una doctrina desarrollada principalmente por el constitucionalismo alemán: la Schutzpflicht, el deber positivo del Estado de proteger los derechos fundamentales.
El razonamiento tiene una base atendible. Los derechos no solo deben proteger a las personas frente al Estado. El Estado también debe protegerlas frente a terceros que amenazan su vida, integridad o libertad. Un habitante sometido al dominio de una organización criminal también está siendo privado de derechos.
El problema comienza con el paso siguiente.
El borrador sostiene que el marco jurídico chileno habría sido interpretado de manera “unilateralmente garantista en favor del imputado o condenado” y que esa concepción habría impedido entregar al Estado herramientas suficientes contra el crimen organizado.
Aquí cambia el eje.
El garantismo deja de aparecer primordialmente como una protección frente al abuso del poder y comienza a presentarse como un obstáculo para que el Estado proteja a la sociedad.
Ese desplazamiento doctrinario sostiene todo lo que viene después.
El problema son los límites
La Constitución democrática cumple una función paradójica. Entrega poder a las autoridades y, simultáneamente, impide que puedan utilizar todo ese poder.
No todo aquello que una mayoría desea puede hacerlo el Estado.
Precisamente por eso existen derechos fundamentales, tribunales independientes, separación de poderes, procedimientos y garantías.
Curiosamente, el propio borrador reconoce esta tradición cuando señala que el constitucionalismo protege a las minorías frente a la “tiranía de las mayorías”.
Pero unas páginas antes desarrolla una idea diferente: sostiene que una reforma aprobada por las mayorías constitucionales no representa la imposición de una mayoría sobre una minoría, sino la expresión institucional de la voluntad soberana de la Nación.
La tensión entre ambas afirmaciones es enorme.
Porque justamente una de las razones históricas de las constituciones consiste en impedir que la voluntad mayoritaria pueda disponer ilimitadamente de los derechos de quienes quedan en minoría.
ACOT intenta resolver esa tensión fortaleciendo uno de los dos polos: la capacidad del Estado para proporcionar seguridad.
Y por eso el Tribunal Constitucional aparece repetidamente en el documento.
El borrador sostiene que cuando la jurisprudencia constitucional reduce excesivamente el espacio del legislador para desarrollar políticas de seguridad, la respuesta republicana consiste en reformar la propia Constitución.
Nuevamente, el argumento es formalmente impecable. La Constitución puede reformarse siguiendo los procedimientos que ella misma establece.
Lo llamativo es el objetivo declarado.
El documento señala que una de sus modificaciones busca “clausurar la vía de impugnación” por discriminación arbitraria y que otras pretenden “desactivar” posibles reproches constitucionales e invertir la carga argumentativa ante el Tribunal Constitucional.
No se está modificando únicamente una política.
Se están modificando los límites que podrían impedir esa política.
De la defensa nacional a la protección de la población
El constitucionalista Tomás Jordán ha advertido que el verdadero cambio de paradigma de ACOT puede encontrarse en un lugar menos visible que la polémica sobre los beneficios sociales: el papel de las Fuerzas Armadas.
Jordán sostiene que lo que está en juego es el tránsito hacia una seguridad pública militarizada, porque la reforma introduce a las Fuerzas Armadas en un sistema de seguridad que hasta ahora distingue constitucionalmente la defensa nacional de las funciones policiales.
El borrador confirma la magnitud del cambio.
Propone modificar el artículo 101 para agregar a la misión constitucional de las Fuerzas Armadas la “protección de la población”. Y establece que las Fuerzas de Orden y Seguridad podrán recibir colaboración militar en aquellas situaciones especialmente determinadas por la ley.
La diferencia puede parecer semántica, pero no lo es.
Actualmente, la utilización de militares en seguridad interior se justifica fundamentalmente por circunstancias excepcionales. ACOT abre otra posibilidad: que la propia Constitución establezca una habilitación general y que posteriormente sea la ley la que determine cuándo corresponde utilizarla.
El borrador explica su razonamiento con extraordinaria claridad. Sostiene que el crimen organizado constituye una categoría intermedia: no sería una amenaza puramente policial ni puramente militar. De ahí deduce la necesidad de crear mecanismos permanentes de colaboración entre ambas instituciones.
Ese puede ser uno de los cambios más importantes de toda la reforma.
Porque una cosa es que soldados patrullen calles durante una emergencia excepcional.
Otra es modificar la Constitución para que las Fuerzas Armadas pasen a formar parte de la arquitectura de la seguridad interior.
Cuando lo excepcional puede hacerse permanente
Existe otro problema.
Los estados de excepción constitucional fueron concebidos para situaciones extraordinarias: guerra, conmoción interior, emergencia, catástrofe.
ACOT introduce una categoría diferente: la “grave alteración de la seguridad pública” provocada por organizaciones criminales.
Pero el crimen organizado no funciona como un terremoto.
No comienza un martes y termina tres semanas después.
Puede permanecer durante años.
Puede instalarse territorialmente, transformarse, retroceder y volver a aparecer. Incluso puede existir sin producir una alteración evidente del orden cotidiano.
El propio borrador desarrolla esta última idea. Describe barrios donde el orden puede parecer paradójicamente “estable” porque la población ha internalizado el poder de las organizaciones criminales y ha dejado de resistirse.
El argumento pretende demostrar las limitaciones del actual estado de emergencia.
Pero también abre una cuestión inquietante.
Si una situación aparentemente normal puede contener una grave alteración de la seguridad y si el crimen organizado constituye una amenaza permanente, ¿dónde termina exactamente la excepcionalidad?
Durante el nuevo estado de excepción contemplado en el borrador podrían restringirse las libertades de reunión y locomoción, requisarse bienes, limitarse derechos de propiedad y adoptarse “todas las medidas extraordinarias de carácter administrativo” necesarias para restablecer el orden y la seguridad.
El problema democrático no consiste solamente en saber si esas facultades pueden ser necesarias alguna vez.
Consiste en determinar qué ocurre cuando las condiciones que permiten utilizarlas dejan de ser verdaderamente excepcionales.
Ciudadanos con distintos derechos
La disposición que provocó la mayor crisis política dentro del propio oficialismo fue finalmente también la que reveló mejor hasta dónde llegaba la lógica del borrador.
El texto establecía que los condenados por crimen organizado, terrorismo y narcotráfico quedarían impedidos de acceder a determinadas prestaciones estatales durante el cumplimiento de su condena y durante quince años después.
Las prestaciones afectadas estaban vinculadas a salud, educación, trabajo y seguridad social. Quien ya las recibiera las perdería de pleno derecho.
Aquí la pena comenzaba a transformarse en otra cosa.
Una persona podía cumplir completamente su condena penal y continuar durante quince años sometida a un estatuto social diferente.
Y esa sanción no afectaría por igual a todos.
Quien posee recursos puede pagar salud, educación, previsión y otros servicios. Quien depende de las prestaciones públicas sufriría una consecuencia incomparablemente mayor.
La igualdad formal del castigo produciría así una profunda desigualdad material.
La reacción fue suficientemente intensa para atravesar al propio Gobierno y al oficialismo. El Presidente Kast terminó descartando que su administración pretendiera dejar sin atención médica a condenados por estos delitos. Antes de ingresar el proyecto al Senado, La Moneda retiró varias de las modificaciones contempladas en el borrador inicial, pero dejó la fórmula que había generado la controversia sobre prestaciones estatales.
El episodio confirma algo importante.
El borrador no era irrelevante.
Era suficientemente real como para que las críticas modificaran el proyecto.
El Estado autoritario no necesariamente llega de golpe
Aquí aparece la dimensión política más profunda.
La militarización de un Estado democrático no comienza necesariamente con militares ocupando ministerios. Un orden autoritario contemporáneo tampoco necesita clausurar el Congreso, cerrar los tribunales o suspender una Constitución.
Puede desarrollarse mediante mecanismos institucionalmente legales.
Se amplían facultades ejecutivas.
Se normalizan instrumentos excepcionales.
Se incorporan militares a funciones civiles.
Se establecen categorías de ciudadanos sometidos a restricciones diferentes.
Se modifican las normas constitucionales que dificultan determinadas políticas.
Y todo puede aprobarse mediante leyes y reformas votadas por representantes democráticamente elegidos.
Eso no convierte automáticamente a Chile en un Estado autoritario. Sería intelectualmente irresponsable afirmarlo.
Pero sí permite preguntar qué infraestructura constitucional necesita un Estado para avanzar en esa dirección.
ACOT contiene algunas piezas reconocibles de esa infraestructura.
Por eso resulta insuficiente discutir cada medida aisladamente.
Una Constitución de la seguridad
El concepto no es completamente desconocido en la literatura constitucional comparada. Existen estudios sobre una “Constitución de la seguridad nacional” para describir procesos en los que amenazas persistentes terminan reforzando al Ejecutivo y alterando los equilibrios entre poderes y derechos.
Pero el caso chileno presenta características propias.
No estamos ante una Constitución enteramente nueva.
Estamos ante algo más gradual: introducir dentro de la Constitución existente un conjunto de disposiciones que elevan la seguridad pública a principio ordenador y, desde allí, habilitan mayores capacidades coercitivas.
Podemos llamarlo Constitución de la seguridad porque permite comprender las piezas como un sistema.
La consagración constitucional de la seguridad pública.
La ampliación de las funciones de las Fuerzas Armadas.
Un nuevo estado de excepción.
La relativización de determinadas garantías.
La intención explícita de reducir espacios de impugnación constitucional.
Los regímenes jurídicos diferenciados para determinadas categorías de condenados.
Consideradas aisladamente, cada una puede encontrar alguna justificación.
Consideradas conjuntamente, describen una dirección.
El miedo como poder constituyente
Chile tiene un problema real de seguridad. Negarlo sería tan absurdo como utilizarlo para justificar cualquier política.
El crimen organizado exige mejores policías, inteligencia, persecución financiera, coordinación internacional, control penitenciario y capacidad estatal. Precisamente por eso la discusión no puede reducirse a elegir entre seguridad y garantismo.
Una democracia necesita ambos.
Porque las garantías constitucionales no fueron inventadas para proteger únicamente a las personas respetables cuando el país atraviesa períodos tranquilos. Existen precisamente para limitar el poder estatal cuando la sociedad, enfrentada al miedo, está más dispuesta a ampliarlo.
Ese es quizás el punto más delicado de ACOT.
El Gobierno sostiene que existe un mandato ciudadano para recuperar la seguridad. Probablemente tiene razón en eso. La demanda social es evidente.
Pero de una demanda por mayor seguridad no se desprende automáticamente un mandato para modificar las fronteras entre policías y Fuerzas Armadas, entre excepcionalidad y normalidad, entre condena penal y derechos sociales o entre poder político y control constitucional.
Entre ambas cosas existe un salto.
Y ese salto es constitucional.
La primera versión de ACOT fue presentada como un borrador. Parte de sus disposiciones más controvertidas ya fueron retiradas antes de comenzar siquiera la discusión parlamentaria. El Gobierno podrá argumentar que eso demuestra capacidad de escuchar.
También puede leerse de otra manera.
Durante varios días Chile pudo observar, antes de que fueran moderados por las resistencias políticas, los límites hasta los cuales estaba dispuesto a avanzar el proyecto original.
Y lo que apareció detrás de ellos no fue simplemente una agenda contra el narcotráfico.
Fue el esbozo de una Constitución de la seguridad.
Una Constitución en la que el miedo al crimen puede convertirse en fundamento para ampliar el poder del Estado, incorporar progresivamente a los militares a la seguridad interior y reducir las barreras que históricamente separan la autoridad democrática del poder sin contrapesos.
No estamos todavía ante un Estado militarizado.
Mucho menos ante un régimen autoritario consumado.
Pero las constituciones también sirven para reconocer caminos antes de recorrerlos.
Y el camino que ACOT ha comenzado a dibujar merece ser observado con mucha más atención que cualquiera de sus medidas por separado.
Simón del Valle
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