Invariabilidad tributaria y el amarre de la democracia: cuando una ley busca gobernar durante 25 años
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La polémica sobre la invariabilidad tributaria ha sido presentada como una discusión técnica.
No lo es.
Tampoco se reduce a una disputa entre el ministro Jorge Quiroz y la oposición, ni a las negociaciones que protagonizaron senadores del Partido Socialista y del PPD antes de que toda la oposición resolviera recurrir al Tribunal Constitucional.
Lo que realmente está en discusión es otra cosa.
Es una pregunta que afecta directamente la calidad de la democracia.
¿Puede un gobierno dejar amarradas durante veinticinco años decisiones fundamentales de política económica para que las futuras mayorías tengan enormes dificultades para modificarlas?
Ése es el verdadero debate.
Mucho más que una rebaja de impuestos
El gobierno ha defendido la invariabilidad tributaria como un instrumento destinado a otorgar certeza a los inversionistas.
El argumento es conocido.
Las grandes inversiones requieren estabilidad.
Nadie invierte miles de millones de dólares si las reglas cambian cada cuatro años.
Hasta ahí la discusión parece razonable.
Pero la pregunta siguiente resulta inevitable.
¿Dónde termina la estabilidad y dónde comienza el condicionamiento de la democracia?
Porque la política tributaria no pertenece al gobierno de turno.
Pertenece al Estado.
Y el Estado, en democracia, es administrado sucesivamente por gobiernos elegidos por los ciudadanos.
Cada mayoría tiene derecho a impulsar su propio programa.
Y cada nueva mayoría posee el mismo derecho a modificar las decisiones adoptadas por la anterior.
Ese principio constituye uno de los fundamentos del constitucionalismo moderno.
Las manos del futuro
Desde un punto de vista estrictamente jurídico, un futuro Congreso podría aprobar una ley que modificara la invariabilidad tributaria.
Ningún Parlamento puede impedir definitivamente que otro Parlamento legisle.
Sin embargo, la realidad es mucho más compleja.
Quienes ingresen al régimen de invariabilidad adquirirán derechos protegidos por la propia legislación.
Si un futuro gobierno modifica esas condiciones, el Estado podría enfrentar reclamaciones por vulneración de derechos adquiridos, afectación de la confianza legítima o incluso controversias internacionales tratándose de inversionistas extranjeros amparados por tratados de protección de inversiones.
Es decir, la ley no hace imposible el cambio.
Lo hace extraordinariamente costoso.
Y ésa es precisamente la diferencia.
Blindar un modelo
Aquí aparece el aspecto político que ha permanecido relativamente oculto detrás de la discusión técnica.
La invariabilidad tributaria no sólo busca incentivar inversiones.
Busca reducir el margen de acción de los gobiernos futuros.
No es simplemente una política económica.
Es una decisión institucional.
Por esa razón, el debate ha trascendido rápidamente el ámbito económico para instalarse en el terreno constitucional.
El exsubsecretario y constitucionalista Jorge Correa Sutil sostuvo que existen fundamentos «muy sólidos» para que el Tribunal Constitucional revise la norma, al estimar que una ley ordinaria no puede inmovilizar por un período tan extenso una potestad esencial del Congreso como es la definición de la política tributaria.
La oposición terminó compartiendo ese diagnóstico y resolvió recurrir al Tribunal Constitucional una vez concluya la tramitación de la megarreforma.
No se trata únicamente de discutir impuestos.
Se trata de determinar hasta dónde una mayoría circunstancial puede limitar las atribuciones de las mayorías que vendrán.
El regreso de un viejo debate
No es casual que varios dirigentes de oposición hayan evocado una figura que parecía pertenecer al pasado.
El exministro y dirigente comunista Marcos Barraza sostuvo que la invariabilidad tributaria revive la lógica del Decreto Ley 600, el Estatuto de la Inversión Extranjera promulgado durante la dictadura, que otorgaba garantías especiales de estabilidad tributaria a grandes inversionistas para hacer más difícil que futuros gobiernos alteraran esas condiciones.
El diputado Jaime Mulet coincidió con esa interpretación al advertir que la propuesta crea un régimen excepcional que recuerda precisamente ese instrumento jurídico de la dictadura.
Un cambio de época
Durante la transición chilena predominó una determinada concepción de la política.
Los gobiernos impulsaban reformas.
Los gobiernos siguientes podían corregirlas, ampliarlas o revertirlas.
Así funciona la alternancia democrática.
La legitimidad de cada gobierno proviene precisamente de la posibilidad de ofrecer un programa distinto al anterior.
La invariabilidad tributaria introduce otra lógica.
No pretende convencer a las futuras mayorías.
Pretende hacer más difícil que esas mayorías puedan actuar.
Ésa es una diferencia fundamental.
Porque desplaza el debate desde la competencia democrática hacia el diseño institucional.
Las nuevas derechas
No es casual que este tipo de mecanismos aparezca con frecuencia en gobiernos de las nuevas derechas.
Su objetivo no consiste únicamente en ganar elecciones.
Consiste también en dejar instaladas determinadas reglas que sobrevivan a una eventual derrota electoral.
No siempre lo hacen mediante reformas constitucionales.
Muchas veces utilizan leyes, organismos reguladores o compromisos jurídicos de largo plazo para reducir el margen de decisión de quienes gobiernen después.
Cada país desarrolla esa estrategia de manera distinta.
Pero la lógica resulta reconocible.
Las políticas dejan de pensarse únicamente para un período presidencial.
Comienzan a diseñarse para perdurar.
La izquierda frente al nuevo escenario
Quizá por eso la controversia vivida esta semana terminó produciendo un efecto inesperado.
Las negociaciones entre algunos dirigentes de la oposición y el ministro Jorge Quiroz parecían abrir una fractura difícil de cerrar.
Sin embargo, el desenlace fue exactamente el contrario.
Toda la oposición resolvió recurrir al Tribunal Constitucional.
No sólo por una razón jurídica.
También por una razón política.
Comprendió que la discusión ya no era únicamente sobre una rebaja tributaria.
Era sobre la capacidad de los futuros gobiernos para gobernar.
Y ésa es una diferencia enorme.
El verdadero debate democrático
Durante años, buena parte de la discusión política chilena giró en torno al tamaño del Estado, el nivel de los impuestos o la regulación económica.
La invariabilidad tributaria desplaza el eje del debate.
Ya no se pregunta cuánto debe recaudar el Estado.
Pregunta quién tendrá realmente la capacidad de decidirlo dentro de diez, quince o veinte años.
En definitiva, la controversia sobre la megarreforma termina planteando una cuestión mucho más profunda que cualquier discusión tributaria.
¿Puede una generación política dejar tan condicionadas las decisiones del futuro que las próximas mayorías democráticamente elegidas encuentren enormes obstáculos para desarrollar el programa que los ciudadanos les encomendaron?
Esa es la pregunta que hoy comienza a recorrer el Congreso.
Y probablemente seguirá presente mucho después de que esta reforma haya terminado su tramitación.
Simón del Valle
