¿Puede Chile volver a los años noventa? La apuesta histórica detrás de la megarreforma
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La aprobación de la megarreforma impulsada por el gobierno de José Antonio Kast no solo redefine aspectos tributarios y regulatorios. También expresa una determinada visión sobre las causas del crecimiento económico chileno y sobre el camino para recuperarlo. La pregunta es si esa estrategia responde a un mundo que ya cambió y a una economía que continúa dependiendo, en gran medida, de la exportación de materias primas.
Las leyes suelen analizarse por sus artículos.
Los proyectos políticos, en cambio, se entienden por las ideas que los sostienen.
La megarreforma aprobada esta semana por el Congreso pertenece a esta segunda categoría.
Más allá de la rebaja del impuesto corporativo, la invariabilidad tributaria o la simplificación de permisos ambientales, la iniciativa expresa una interpretación precisa de la historia económica reciente de Chile.
Para el gobierno de José Antonio Kast, el ministro de Hacienda Jorge Quiroz y buena parte del empresariado organizado en la CPC y la Sofofa, la explicación del prolongado estancamiento económico es relativamente simple. Chile habría perdido competitividad porque aumentó la carga tributaria, crecieron las regulaciones, se volvió más lenta la aprobación de proyectos de inversión y disminuyó la certeza jurídica para el sector privado.
La solución, desde esa perspectiva, consiste en reconstruir las condiciones que permitieron el fuerte crecimiento de los primeros años de la transición democrática.
Es un diagnóstico coherente.
Pero no necesariamente completo.
Porque supone que el principal cambio ocurrió dentro de Chile.
Y probablemente la transformación más profunda ocurrió fuera de Chile.
El mundo que hizo posible los años noventa
Existe una cierta nostalgia económica por la década de los noventa.
No es difícil comprenderla.
Durante esos años Chile registró tasas de crecimiento que transformaron profundamente el país y consolidaron la transición democrática.
Sin embargo, aquellos resultados coincidieron con un momento excepcional de la economía mundial.
La caída del Muro de Berlín en 1989 y la desaparición de la Unión Soviética marcaron el comienzo de un orden internacional dominado por la expansión del libre comercio, la globalización financiera y la integración de mercados.
El comercio internacional crecía a tasas históricas.
Los capitales buscaban nuevos destinos en economías emergentes.
Las grandes potencias impulsaban la apertura comercial como un objetivo estratégico.
Posteriormente, la rápida industrialización de China elevó de manera sostenida la demanda por cobre y otras materias primas, dando origen al llamado superciclo de los commodities.
Chile fue uno de los beneficiados de ese escenario.
No crecía únicamente por sus políticas internas.
Crecía también porque el mundo atravesaba uno de los períodos de mayor expansión económica desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.
Reducir aquella experiencia exclusivamente a una política tributaria o regulatoria significa dejar fuera una parte importante de la explicación.
El retorno de la geopolítica
Treinta años después, el escenario internacional es casi el inverso.
La globalización ya no avanza con el mismo impulso.
Estados Unidos y China compiten por el liderazgo tecnológico e industrial.
Europa desarrolla políticas para proteger sectores estratégicos.
Las cadenas globales de suministro se reorganizan.
La transición energética modifica las prioridades de inversión.
La seguridad económica vuelve a ocupar un lugar central en las decisiones de los Estados.
Paradójicamente, mientras las principales potencias fortalecen políticas industriales, subsidios tecnológicos y estrategias nacionales para desarrollar capacidades productivas, Chile vuelve a centrar su estrategia en mejorar las condiciones generales para la inversión privada.
No se trata necesariamente de una contradicción.
Pero sí de un cambio de énfasis respecto del debate económico internacional.
Lo que la reforma no cambia
Existe además un aspecto menos discutido.
La megarreforma modifica los incentivos para invertir.
Pero no modifica el tipo de economía en la que se invierte.
No propone una estrategia de industrialización.
No establece mecanismos para aumentar significativamente el procesamiento nacional del cobre, del litio o de otros recursos estratégicos.
No incorpora una política destinada a desarrollar nuevas cadenas productivas de alto contenido tecnológico.
No redefine la inserción internacional de la economía chilena.
Su objetivo es fortalecer la inversión dentro de la estructura productiva existente.
Eso significa que, incluso si la reforma logra aumentar el crecimiento, ese crecimiento seguiría descansando principalmente sobre un patrón exportador basado en recursos naturales, con una limitada incorporación de valor agregado.
En otras palabras, la discusión no consiste únicamente en cuánto crecer.
Consiste también en cómo crecer.
El verdadero debate
Durante la discusión parlamentaria se enfrentaron, al menos, dos grandes visiones sobre la economía.
El Gobierno sostuvo que Chile necesita recuperar competitividad mediante menores impuestos a las empresas, mayor estabilidad regulatoria y reglas permanentes que incentiven la inversión privada. Según esa lógica, un mayor dinamismo económico terminaría ampliando la actividad, el empleo y, en el largo plazo, la recaudación fiscal.
La oposición, en cambio, cuestionó el costo fiscal de la reforma, sus efectos ambientales y el alcance de disposiciones como la invariabilidad tributaria, argumentando que limitan la capacidad de decisión de futuros gobiernos.
Sin embargo, el debate político dejó instalada una pregunta que trasciende el texto de la ley y que conecta directamente con la percepción de una parte importante de la ciudadanía.
¿Por qué reducir la carga tributaria de las grandes empresas y de los sectores de mayores ingresos en un momento en que el propio Gobierno sostiene que las finanzas públicas atraviesan restricciones severas?
La interrogante adquiere fuerza porque la rebaja de impuestos convive con una política de contención del gasto público. Durante los últimos meses el Ejecutivo ha defendido recortes presupuestarios y ha insistido en que el Estado dispone de recursos limitados para financiar nuevas políticas sociales o ampliar programas existentes. Esa coexistencia entre austeridad fiscal y reducción de la carga tributaria para el capital constituye uno de los ejes centrales de la controversia política que acompaña a la reforma.
Para sus defensores no existe contradicción: sostienen que una menor tributación estimulará la inversión, acelerará el crecimiento y terminará generando mayores ingresos para el Estado mediante una economía más dinámica.
Sus críticos responden que esa apuesta implica renunciar a recursos fiscales inmediatos sobre la expectativa de beneficios futuros cuya magnitud dependerá de un escenario económico altamente incierto.
Pero incluso esa discusión deja abierta una pregunta aún más amplia.
Suponiendo que la estrategia consiga aumentar la inversión, ¿qué tipo de desarrollo económico promoverá?
Porque la cuestión ya no consiste únicamente en cuánto crecerá Chile, sino en si ese crecimiento permitirá transformar una economía que continúa dependiendo, en gran medida, de la exportación de materias primas con escaso valor agregado
La historia como programa
Toda reforma económica contiene una determinada lectura del pasado.
La megarreforma parte de la convicción de que el crecimiento puede recuperarse recreando las condiciones que hicieron posible la expansión de los años noventa.
Sus críticos sostienen que aquellas condiciones respondieron a un contexto internacional irrepetible y que los desafíos actuales requieren instrumentos distintos.
La historia difícilmente entrega respuestas definitivas.
Pero sí ayuda a formular mejores preguntas.
Quizás la más importante sea esta:
¿Puede una economía del siglo XXI enfrentar un mundo nuevo utilizando, esencialmente, la misma estrategia con la que tuvo éxito hace tres décadas?
De la respuesta a esa pregunta dependerá no solo el juicio sobre la megarreforma.
También dependerá la discusión sobre el tipo de desarrollo que Chile quiere construir durante las próximas décadas.
Recuadro
Del consenso de los 90 a la competencia del siglo XXI
La economía chilena creció con fuerza durante la década de 1990 en un contexto internacional excepcional. La caída del bloque soviético consolidó un ciclo de apertura comercial, expansión financiera e integración global que favoreció a economías exportadoras como Chile. Más tarde, el crecimiento de China impulsó una demanda inédita por cobre y otras materias primas.
Tres décadas después, el escenario es muy distinto. Estados Unidos y China compiten por el liderazgo tecnológico, la Unión Europea impulsa políticas industriales vinculadas a la transición energética y numerosos países buscan fortalecer cadenas de producción estratégicas.
En ese contexto, el debate económico internacional ya no se limita a reducir impuestos o facilitar inversiones. También gira en torno a la capacidad de los Estados para desarrollar industrias, promover innovación, incorporar conocimiento a las exportaciones y reducir dependencias estratégicas.
La pregunta que deja abierta la megarreforma es si Chile pretende competir en ese nuevo escenario transformando su estructura productiva o fortaleciendo, principalmente, las condiciones para que funcione el modelo exportador construido durante las últimas décadas.
Simón del Valle
