ACOT: un Gobierno sin mayoría pide poderes extraordinarios
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El Gobierno ingresó al Senado la reforma constitucional asociada a ACOT sin contar todavía con los 29 votos necesarios para alcanzar el quórum de 4/7. El proyecto amplía hasta 240 días el período durante el cual el Presidente podría mantener el nuevo estado de excepción antes de requerir autorización parlamentaria, incorpora nuevas restricciones de derechos y modifica el papel de las Fuerzas Armadas. Fernando Atria, Matías Walker y Francisco Huenchumilla han planteado distintas objeciones institucionales a la iniciativa.
José Antonio Kast ya tiene su reforma constitucional de seguridad en el Senado. Lo que todavía no tiene son los votos para convertirla en Constitución.
La diferencia no es menor.
La reforma vinculada a la Agenda contra el Crimen Organizado y el Terrorismo (ACOT) fue presentada como una de las transformaciones centrales del Gobierno, anunciada con solemnidad presidencial y defendida como una respuesta estructural a la crisis de seguridad. Pero llegó al Congreso después de varios días durante los cuales ministros, dirigentes oficialistas y parlamentarios que La Moneda necesita para aprobarla discutieron públicamente qué decía realmente el proyecto y hasta dónde debía llegar.
Ahora comienza la prueba verdadera.
Una reforma constitucional requiere cuatro séptimos de los parlamentarios en ejercicio. En el Senado eso significa 29 votos. El oficialismo no los tiene y necesita necesariamente salir a buscarlos fuera de sus propias filas.
El presidente de la UDI, Guillermo Ramírez, lo reconoció ayer sin rodeos: “Vamos a necesitar los votos de la centroizquierda”.
El problema es que algunos de esos votos ya comenzaron a alejarse.
Matías Walker, quien ha acompañado al Gobierno en votaciones importantes, reaccionó ante una de las disposiciones de ACOT con una frase difícilmente compatible con una negociación menor: “No cuenten con mi voto para esta locura, porque así mueren las democracias”.
Fernando Atria fue todavía más lejos. El constitucionalista calificó la reforma como un intento de crear una “dictadura constitucional”.
Las expresiones pueden parecer excesivas. Pero detrás de ellas existe una pregunta que el Gobierno todavía no ha respondido satisfactoriamente:
¿cuánto poder extraordinario necesita un Presidente para defender la democracia antes de comenzar a modificar los mecanismos que hacen democrática a esa democracia?
Ocho meses
Una cifra permite comprender la magnitud del problema.
240 días.
El nuevo estado de excepción constitucional de seguridad pública contemplado por ACOT podría mantenerse durante 120 días por decisión presidencial y ser prorrogado por otros 120 antes de requerir autorización del Congreso para sucesivas renovaciones.
Ocho meses.
Durante ese período podrían afectarse derechos fundamentales y utilizarse facultades extraordinarias justificadas por una grave alteración de la seguridad pública.
Lo sorprendente es que esta disposición no estaba así redactada en el borrador que comenzó a circular hace algunos días.
Aquel texto establecía un estado de excepción de 30 días. El Presidente podía prorrogarlo por otros 30 y, después de esos 60 días, necesitaba el acuerdo del Congreso para continuar.
La diferencia es considerable.
El Gobierno pasó de pedir 60 días de excepcionalidad sin autorización parlamentaria a 240.
Durante los días anteriores La Moneda insistió en que no debía atribuirse demasiada importancia al documento filtrado porque se trataba apenas de un borrador. Después de las críticas, algunas de sus disposiciones más controvertidas fueron modificadas o eliminadas.
Eso permitió construir el relato de un Gobierno que escuchaba y corregía.
Pero ocurrió simultáneamente algo mucho menos comentado: en uno de los aspectos más delicados de toda la reforma —la capacidad presidencial para mantener un estado excepcional sin autorización del Congreso— el proyecto no fue moderado.
Fue endurecido.
El problema no es Kast
Matías Walker planteó correctamente la cuestión al explicar su rechazo.
Una Constitución no debe escribirse pensando únicamente en el Presidente que ocupa hoy La Moneda. Debe escribirse pensando también en quien podría ocuparla mañana.
Las facultades constitucionales sobreviven a los gobiernos.
Por eso la pregunta no es si José Antonio Kast utilizaría responsablemente durante ocho meses los poderes extraordinarios que solicita. Cada ciudadano responderá según la confianza que tenga en el Presidente.
La pregunta constitucional es otra:
¿estaríamos dispuestos a entregar esas mismas facultades durante ocho meses al Presidente en quien menos confiamos?
Ese ejercicio mental constituye uno de los fundamentos del constitucionalismo.
Las constituciones democráticas no están diseñadas para gobernantes virtuosos. Están diseñadas precisamente bajo la presunción de que el poder debe ser limitado porque alguna vez puede ser utilizado por alguien dispuesto a abusar de él.
Por eso existen el Congreso, los tribunales, los controles constitucionales y los derechos fundamentales.
No porque el Estado sea innecesario.
Porque el Estado es poderoso.
El fantasma de 1980
Fernando Atria introdujo una comparación históricamente incómoda en un post en X.
Sostuvo que ACOT recuerda “lo peor del constitucionalismo chileno” y mencionó dos antecedentes de la Constitución original de 1980: el artículo 8º y la Disposición 24ª Transitoria.
La comparación debe manejarse con cuidado.
ACOT no reproduce aquellas disposiciones. Chile tampoco vive bajo una dictadura militar y las instituciones democráticas continúan funcionando. Presentar ambos momentos como equivalentes sería histórica y jurídicamente incorrecto.
Pero eso no significa que la comparación carezca de fundamento.
El artículo 8º de la Constitución de 1980 declaraba ilícitas determinadas doctrinas y organizaciones y establecía consecuencias directamente desde el texto constitucional contra quienes fueran declarados responsables de infringirlo. Entre ellas había inhabilidades para ejercer cargos públicos, enseñar, dirigir medios de comunicación o participar en organizaciones políticas, sindicales, estudiantiles y gremiales.
La particularidad que Atria recuerda es importante:
la propia Constitución castigaba.
ACOT recupera parcialmente esa técnica desde un lugar completamente diferente. Ya no estamos hablando de perseguir ideologías ni adversarios políticos, sino de personas condenadas por delitos graves.
La diferencia es fundamental.
Pero vuelve a aparecer la idea de incorporar al texto constitucional un estatuto restrictivo aplicable a determinadas categorías de personas.
El borrador era particularmente explícito. Establecía que condenados por crimen organizado, terrorismo y narcotráfico quedarían durante el cumplimiento de su condena y durante quince años posteriores impedidos de acceder a determinadas prestaciones estatales relacionadas con salud, educación, trabajo y seguridad social.
El texto definitivo modificó esa fórmula después de las críticas.
Pero permanece la pregunta doctrinaria que plantea Atria:
¿debe una Constitución organizar el poder y garantizar derechos o debe convertirse también en un instrumento de castigo?
La Constitución que castiga
La pregunta no es académica.
Una Constitución democrática cumple dos grandes funciones que permanentemente entran en tensión.
Organiza el poder necesario para que el Estado pueda actuar y establece los límites que ese poder no puede atravesar.
ACOT introduce un desplazamiento.
La seguridad pública comienza a operar como un principio constitucional desde el cual pueden justificarse excepciones, restricciones y estatutos jurídicos diferenciados.
Es lo que hemos llamado en estas páginas la Constitución de la seguridad.
No porque exista un documento distinto de la Constitución chilena, sino porque dentro de ella comienza a construirse una arquitectura específica organizada alrededor de la seguridad: nuevas facultades presidenciales, nuevas categorías de personas sometidas a restricciones, un nuevo estado de excepción y un papel ampliado para las Fuerzas Armadas.
Cada disposición puede defenderse separadamente.
El problema aparece cuando se observa el conjunto.
La excepción que puede durar más que la emergencia
La segunda comparación histórica de Atria es todavía más provocadora.
Recordó la Disposición 24ª Transitoria de la Constitución original de 1980.
Aquella norma entregaba a Augusto Pinochet facultades extraordinarias cuando se produjeran actos de violencia o existiera peligro de perturbación de la paz interior. Permitía adoptar medidas que afectaban severamente derechos fundamentales y reducía radicalmente las posibilidades de impugnarlas judicialmente.
ACOT no llega hasta allí.
No entrega al Presidente las mismas facultades ni elimina los recursos judiciales en los términos de aquella disposición.
Pero existe un parentesco que merece ser discutido: una amenaza definida en términos amplios activa facultades presidenciales extraordinarias durante un período prolongado antes de que otro poder del Estado deba autorizar su continuidad.
Atria recordó incluso que la dictadura romana clásica tenía una duración de seis meses.
La comparación con Roma puede entenderse como una provocación retórica.
No hacen falta los romanos para advertir el problema.
Ocho meses son ocho meses.
¿Qué significa una grave alteración de la seguridad?
Existe además otra diferencia entre el crimen organizado y las situaciones que tradicionalmente justifican estados de excepción.
Una guerra comienza y termina.
Un terremoto ocurre en un momento identificable.
Una catástrofe produce una emergencia cuya evolución puede observarse.
El crimen organizado es diferente.
Puede permanecer durante décadas.
Puede controlar territorios sin enfrentarse diariamente con el Estado. Puede infiltrarse en actividades económicas, controlar barrios, extorsionar comerciantes y convivir con una aparente normalidad institucional.
El propio borrador de ACOT reconocía esa particularidad. Sostenía que un barrio bajo dominio criminal podía parecer paradójicamente “estable” precisamente porque sus habitantes habían interiorizado el poder de las organizaciones criminales y dejado de resistirse.
El argumento pretende demostrar por qué los estados de excepción existentes son insuficientes.
Pero contiene su propio riesgo.
Si la amenaza puede existir sin ser visible y puede prolongarse indefinidamente, también puede prolongarse la justificación de la excepcionalidad.
La excepción deja entonces de estar determinada exclusivamente por un acontecimiento extraordinario y comienza a depender de una interpretación política sobre el nivel de amenaza existente.
Y entran los militares
Francisco Huenchumilla introdujo otra señal de alerta durante el ingreso del proyecto al Senado.
El senador DC exigió que ACOT fuera revisado también por la Comisión de Defensa porque la reforma modifica el ámbito constitucional de actuación de las Fuerzas Armadas.
El planteamiento es correcto.
No estamos únicamente ante una reforma policial.
El borrador proponía modificar el artículo 101 de la Constitución para incorporar la “protección de la población” dentro de la misión de las Fuerzas Armadas y permitir su colaboración con las policías en situaciones determinadas por ley.
Esta dimensión conecta ACOT con otro desplazamiento que Chile debería discutir cuidadosamente: la progresiva incorporación militar a la seguridad interior.
Una democracia puede necesitar excepcionalmente a sus Fuerzas Armadas frente a amenazas extraordinarias.
Una cuestión diferente es modificar la Constitución para integrarlas estructuralmente a la arquitectura de la seguridad pública.
La primera situación es excepcional.
La segunda puede convertirse en permanente.
Mucho poder, pocos votos
Todo esto podría formar parte de una discusión constitucional perfectamente legítima si existiera detrás una construcción política igualmente sólida.
Pero ACOT llegó al Senado después de una secuencia difícil de explicar para una reforma de esta magnitud.
Primero fue anunciada.
Después apareció un borrador.
Luego ministros del mismo Gobierno discreparon públicamente sobre su contenido.
Más tarde dirigentes oficialistas formularon reparos.
La Moneda corrigió disposiciones.
Kast tuvo que aclarar públicamente que determinadas interpretaciones sobre prestaciones sanitarias no representaban lo que pretendía su Gobierno.
Finalmente el proyecto ingresó con suma urgencia.
Y ahora comienza la búsqueda de los votos.
El oficialismo necesita 29 senadores.
No los tiene.
Guillermo Ramírez reconoce que deberá conseguir votos de la centroizquierda.
Walker ya anunció que, en las condiciones actuales, no contará con el suyo.
Huenchumilla exige una revisión adicional por Defensa.
Y la oposición de izquierda rechaza aspectos centrales de la reforma.
La paradoja resulta difícil de ignorar:
un Gobierno que todavía no logra construir una mayoría constitucional suficiente está solicitando a esa misma mayoría que entregue al Presidente facultades extraordinarias que podrá ejercer durante ocho meses antes de volver a necesitar al Congreso.
La improvisación cambia de escala
Los gobiernos improvisan.
Todos lo hacen alguna vez.
Un proyecto puede estar mal redactado. Una política puede necesitar correcciones. Una negociación parlamentaria puede obligar a modificar una propuesta.
Nada de eso constituye por sí mismo una crisis institucional.
El problema cambia cuando la improvisación alcanza la arquitectura constitucional del poder.
ACOT no regula un subsidio ni modifica una partida presupuestaria.
Está decidiendo cuánto tiempo puede gobernar un Presidente bajo un estado excepcional, qué derechos puede restringir, qué papel pueden asumir las Fuerzas Armadas y qué controles deben existir sobre esas facultades.
En estas materias, corregir sobre la marcha tiene otro significado.
Más todavía cuando el proyecto finalmente presentado amplía, en vez de reducir, una de las atribuciones presidenciales más delicadas respecto del borrador que provocó la controversia.
La seguridad de la democracia
José Antonio Kast llegó a La Moneda con una ventaja política evidente en esta materia.
La seguridad fue probablemente el componente más reconocible de su programa. Allí debía encontrarse la mayor claridad doctrinaria, la mayor preparación técnica y la mayor cohesión de su coalición.
Por eso lo ocurrido con ACOT resulta especialmente significativo.
Si incluso en el terreno que constituye el corazón político del Gobierno aparecen ministros descoordinados, partidos que exigen modificaciones, parlamentarios aliados que se declaran sorprendidos y una reforma constitucional ingresada sin tener asegurada la mayoría necesaria, el problema comienza a trascender el contenido de un proyecto.
Empieza a decir algo sobre una manera de gobernar.
La lucha contra el crimen organizado exige un Estado fuerte.
Pero un Estado fuerte no es necesariamente aquel cuyo Presidente acumula más facultades.
También es fuerte un Estado cuyas instituciones funcionan, cuyos poderes se controlan mutuamente, cuyas policías son eficaces, cuyo sistema judicial persigue el dinero del crimen y cuyas decisiones fundamentales sobreviven al gobierno que las impulsó porque fueron construidas sobre acuerdos políticos amplios.
La seguridad democrática tiene una paradoja que los discursos de mano dura suelen olvidar.
Para proteger la democracia frente a quienes amenazan a sus ciudadanos, el Estado necesita poder.
Pero para proteger a esos mismos ciudadanos frente al poder del Estado, necesita límites.
ACOT pretende modificar ambos.
Por eso esta discusión no debería reducirse a quién está a favor o en contra de combatir el crimen organizado.
La pregunta es bastante más antigua y bastante más difícil:
¿cuánto poder extraordinario puede entregar una democracia para defenderse sin comenzar a debilitar aquello que pretende defender?
El Gobierno todavía no tiene los 29 votos necesarios para responderla.
Quizás sea bueno que así sea.
Simón del Valle
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