Reglas de Uso de la Fuerza: la ley que promete proteger a las policías y termina cuestionada ante el Tribunal Constitucional

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Trece senadores de oposición recurrieron al Tribunal Constitucional para impugnar disposiciones del proyecto de Reglas de Uso de la Fuerza, aprobado por el Congreso el 7 de octubre. El Gobierno de José Antonio Kast defiende una normativa que, según el ministro Martín Arrau, dará mayor certeza jurídica a Carabineros, la PDI y las Fuerzas Armadas. Pero la eliminación de la proporcionalidad como principio rector y la ampliación de las circunstancias que permitirían utilizar fuerza potencialmente letal han abierto una controversia que alcanza incluso a los exministros Carolina Tohá y Luis Cordero.

Una ley destinada a establecer límites claros al uso de la fuerza por parte del Estado ha terminado provocando una controversia precisamente sobre esos límites. El proyecto de Reglas de Uso de la Fuerza (RUF), despachado por el Congreso el miércoles 7 de octubre, enfrenta ahora un requerimiento ante el Tribunal Constitucional presentado por trece senadores de oposición.

La impugnación cuestiona dos disposiciones vinculadas con el principio de proporcionalidad y el empleo de fuerza potencialmente letal. Los parlamentarios sostienen que el texto aprobado podría permitir el uso de armas de fuego en situaciones donde no existe necesariamente un peligro grave o inminente para la vida de los funcionarios o de terceros.

El Gobierno, por el contrario, afirma que la nueva normativa proporcionará a policías y militares la certeza jurídica que necesitan para actuar frente a situaciones de riesgo.

El conflicto no es menor. Se refiere a una de las atribuciones más delicadas del Estado: la posibilidad de ejercer legítimamente la fuerza, incluida aquella capaz de provocar la muerte de una persona.

La pregunta es dónde se establecen sus límites y quién controla que no sean sobrepasados.

Una ley que comenzó con Boric y terminó con Kast

El proyecto de Reglas de Uso de la Fuerza fue presentado en 2023, durante el gobierno de Gabriel Boric, como parte de una agenda destinada a establecer normas legales para las actuaciones de Carabineros, la Policía de Investigaciones y las Fuerzas Armadas en determinadas circunstancias.

Hasta entonces, buena parte de los procedimientos se encontraba regulada mediante normas institucionales y disposiciones administrativas.

Elevar esas reglas a rango legal buscaba entregar mayor claridad tanto a los funcionarios como a las personas sometidas a procedimientos policiales.

Ese objetivo no desapareció con el cambio de gobierno.

Pero durante la tramitación legislativa se introdujeron modificaciones sustantivas que alteraron aspectos del proyecto original.

La Comisión Mixta encargada de resolver las diferencias entre ambas cámaras acordó un texto que finalmente fue aprobado por la Cámara de Diputados y el Senado.

En la Cámara Alta, el informe obtuvo 29 votos favorables, 15 en contra y una abstención.

El resultado permitió despachar la iniciativa del Congreso, pero no puso término a la discusión.

La controversia se trasladó ahora al Tribunal Constitucional.

Proporcionalidad y racionalidad: una diferencia decisiva

Uno de los aspectos más discutidos es el reemplazo de la proporcionalidad por la racionalidad en las disposiciones que regulan el empleo de la fuerza.

Puede parecer una diferencia puramente jurídica, pero tiene consecuencias prácticas.

La proporcionalidad exige evaluar la relación entre la amenaza enfrentada, el objetivo legítimo de la intervención y la intensidad de la fuerza utilizada.

No basta con que una actuación tenga una finalidad legal. También debe examinarse si los medios empleados resultan adecuados y si producen un daño excesivo en relación con aquello que se busca evitar.

La racionalidad, por su parte, exige que la actuación responda a criterios razonables y no arbitrarios.

Ambos conceptos pueden relacionarse, pero no son necesariamente equivalentes.

Los defensores del proyecto sostienen que el texto conserva exigencias de necesidad, gradualidad y justificación, y que no autoriza un empleo indiscriminado de la fuerza.

Sus críticos consideran que eliminar la proporcionalidad como referencia explícita debilita uno de los principales mecanismos para controlar posibles excesos.

La senadora Beatriz Sánchez resumió la diferencia durante el debate parlamentario: una actuación puede considerarse racional y, sin embargo, resultar excesiva.

El punto también fue planteado por los exministros Carolina Tohá y Luis Cordero, quienes advirtieron que la proporcionalidad constituye una exigencia constitucional para las actuaciones estatales que afectan derechos fundamentales.

Su argumento es especialmente significativo porque ambos participaron en la conducción de las políticas de seguridad del gobierno anterior.

No cuestionan la necesidad de contar con una ley RUF. Cuestionan que el texto finalmente aprobado entregue la certeza jurídica que sus promotores anuncian.

¿Cuándo puede utilizarse fuerza potencialmente letal?

La segunda controversia se refiere a las circunstancias que permitirían recurrir a armas capaces de provocar la muerte.

El texto aprobado contempla el uso de fuerza potencialmente letal cuando las medidas de menor intensidad resulten insuficientes y concurran determinadas justificaciones legales.

Entre las hipótesis discutidas aparecen el cumplimiento del deber, la legítima defensa, la ejecución de órdenes judiciales, la detención de personas que opongan resistencia y la prevención de fugas.

También existen disposiciones específicas para las Fuerzas Armadas cuando intervengan en circunstancias autorizadas por la Constitución y la ley, incluidas determinadas situaciones relacionadas con infraestructura crítica.

Aquí surge el problema que denuncian los parlamentarios opositores.

¿Puede utilizarse fuerza letal para impedir la fuga de una persona que no amenaza la vida de nadie?

¿Es admisible recurrir a un arma de fuego para cumplir una orden judicial si el objetivo perseguido no justifica poner en peligro una vida?

Estas preguntas no significan que cualquier fuga o resistencia vaya a terminar legalmente en disparos.

La aplicación de las reglas debe considerar las demás exigencias del ordenamiento jurídico y las circunstancias concretas de cada procedimiento.

Pero los críticos sostienen que las hipótesis quedaron formuladas con una amplitud que puede generar interpretaciones contradictorias.

Y una ley sobre uso de la fuerza debería reducir esas ambigüedades, no multiplicarlas.

Arrau defiende la certeza jurídica

El ministro de Seguridad Pública, Martín Arrau, ha presentado la aprobación del proyecto como un avance importante de la agenda gubernamental.

Su principal argumento es que policías y militares necesitan reglas claras sobre las circunstancias en que pueden utilizar distintos niveles de fuerza.

Según ha explicado, la ley reúne disposiciones que anteriormente se encontraban dispersas en diferentes instrumentos y establece criterios de actuación con rango legal.

El ministro también ha señalado que las reglas no obligan a recorrer mecánicamente todos los niveles de intervención antes de emplear una medida más intensa.

Si un funcionario enfrenta una amenaza grave e inmediata, sostiene el Ejecutivo, debe poder responder conforme a la situación.

El Gobierno insiste en que la normativa no modifica el armamento disponible para las instituciones y que las hipótesis de utilización estarán reguladas por la ley.

El senador republicano Cristián Vial, general en retiro y participante de la Comisión Mixta, también ha respaldado la nueva regulación como parte del fortalecimiento de las condiciones en que actúan las fuerzas de seguridad.

La posición gubernamental parte de una preocupación reconocible: un funcionario que enfrenta una agresión debe saber qué puede hacer y bajo qué condiciones contará con respaldo jurídico.

Sin embargo, esa preocupación no resuelve por sí sola la controversia.

La certeza jurídica exige definir tanto las facultades de actuación como sus límites.

Si las hipótesis de uso de armas potencialmente letales admiten interpretaciones demasiado amplias, el resultado podría ser una nueva fuente de incertidumbre para los propios funcionarios.

Las ocho reglas para las Fuerzas Armadas

El proyecto establece un conjunto de reglas específicas para el personal militar cuando intervenga en situaciones legalmente autorizadas.

La secuencia comienza con medidas disuasivas, como el despliegue de personal, vehículos y medios institucionales, y continúa con mecanismos de persuasión verbal.

Luego contempla el empleo de elementos menos letales, dispositivos antidisturbios y técnicas de control físico.

En determinadas circunstancias también permite utilizar munición de salva.

Las reglas superiores regulan el uso de escopetas con munición antidisturbios y de armamento letal.

La regla número siete contempla, entre otras hipótesis, el empleo de escopetas antidisturbios para enfrentar peligros graves e inminentes para la vida o integridad física, así como determinadas situaciones relacionadas con infraestructura crítica y recintos militares.

La regla número ocho autoriza armamento letal frente a personas que utilicen o se dispongan a utilizar armas letales u otros medios capaces de poner en peligro la vida o causar afectaciones graves a la integridad física.

También contempla situaciones vinculadas con personas armadas que desobedecen una orden expresa de desprenderse del arma y ciertos ataques contra infraestructura crítica o recintos militares.

El problema consiste en establecer si esas autorizaciones contienen salvaguardas suficientes para evitar un empleo excesivo de la fuerza.

En particular, la protección de infraestructura plantea una distinción fundamental.

No es lo mismo proteger un edificio frente a daños materiales que impedir un ataque que pueda provocar la muerte de quienes dependen de su funcionamiento.

Una regulación precisa debe diferenciar ambas situaciones.

La oposición recurre al Tribunal Constitucional

El sábado 10 de octubre se conoció que trece senadores de oposición habían presentado un requerimiento ante el Tribunal Constitucional.

La acción busca que el organismo revise la constitucionalidad de dos disposiciones del proyecto antes de que concluya su tramitación.

El senador socialista Juan Luis Castro explicó que el objetivo es obtener un pronunciamiento sobre las normas cuestionadas.

La presentación no significa que el Tribunal haya acogido los argumentos de los recurrentes.

El requerimiento debe superar primero la revisión correspondiente y, si procede, ser examinado por el organismo.

Tampoco implica que todos los sectores de oposición hayan mantenido idéntica posición durante la votación parlamentaria.

Hubo diferencias sobre el contenido del proyecto y algunos legisladores respaldaron la iniciativa pese a mantener reparos sobre disposiciones específicas.

Esa diversidad confirma que el conflicto no puede reducirse simplemente a una disputa entre partidarios y adversarios de la seguridad pública.

Lo que se discute es el alcance de determinadas facultades estatales y su compatibilidad con las garantías constitucionales.

Tohá y Cordero: una advertencia desde la experiencia de Gobierno

La intervención de Carolina Tohá y Luis Cordero agregó una dimensión relevante al debate.

En una carta publicada el 11 de octubre, los exministros defendieron la necesidad de que las reglas de uso de la fuerza tengan rango legal, pero cuestionaron varias modificaciones introducidas durante la tramitación.

Además de la eliminación de la proporcionalidad, advirtieron sobre la amplitud de algunas autorizaciones para emplear armas potencialmente letales y sobre la extensión de las eximentes de responsabilidad.

También manifestaron preocupación por la eliminación de referencias reglamentarias que permitían distinguir diferentes situaciones de intervención policial.

Su planteamiento apunta a una posible paradoja.

Una ley concebida para dar mayor certeza jurídica podría terminar generando dificultades interpretativas para funcionarios, ciudadanos y tribunales.

No se trata solamente de una discusión sobre derechos individuales frente al Estado.

También se refiere a la protección jurídica de quienes cumplen funciones policiales.

Un funcionario necesita saber cuándo está autorizado a disparar, pero también cuándo hacerlo puede constituir una actuación ilegal.

La claridad de esas reglas es parte de su protección institucional.

La responsabilidad penal y los límites del cumplimiento del deber

Otro aspecto controvertido es la relación entre las nuevas reglas y las eximentes de responsabilidad penal.

El proyecto contempla disposiciones que vinculan el cumplimiento de las reglas de uso de la fuerza con la eximente de cumplimiento del deber establecida en el Código Penal.

Sus defensores sostienen que ello permite proteger jurídicamente a funcionarios que actúan dentro de sus atribuciones.

Los críticos advierten que una formulación demasiado amplia podría dificultar la investigación y sanción de actuaciones excesivas.

La diferencia es importante.

La existencia de una eximente no significa que cualquier actuación policial quede automáticamente libre de control judicial.

Pero su alcance concreto puede influir sobre la evaluación posterior de un procedimiento en que una persona resulte herida o muerta.

La ley debe establecer criterios que permitan distinguir entre el uso legítimo de la fuerza, un error operativo y una actuación ilícita.

La experiencia chilena demuestra que esa distinción tiene consecuencias humanas, institucionales y políticas profundas.

Los casos de lesiones graves provocadas por agentes del Estado durante manifestaciones públicas forman parte de ese debate, al igual que las situaciones en que funcionarios policiales enfrentan agresiones capaces de poner en riesgo sus vidas.

Una legislación democrática debe responder a ambas realidades.

El problema de fondo: quién controla la fuerza del Estado

La discusión sobre las RUF ocurre en un escenario político marcado por la centralidad de la seguridad pública.

El Gobierno ha defendido una ampliación de las herramientas disponibles para enfrentar delitos violentos, crimen organizado y situaciones de riesgo para policías y militares.

La oposición, por su parte, mantiene diferencias internas sobre la orientación de esa agenda, aunque varios de sus sectores han respaldado la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales de seguridad.

La controversia actual revela que el desacuerdo no se encuentra necesariamente en la existencia de esas capacidades.

Se encuentra en las condiciones bajo las cuales pueden ejercerse.

La fuerza estatal no es una atribución ordinaria.

Cuando una persona puede ser inmovilizada, lesionada o incluso morir como consecuencia de una intervención de agentes públicos, las reglas deben ser especialmente exigentes.

No basta con que la actuación persiga una finalidad legítima.

También debe ser necesaria, estar jurídicamente justificada y mantenerse dentro de límites compatibles con los derechos fundamentales.

La proporcionalidad constituye uno de los criterios tradicionalmente utilizados para efectuar ese control.

Su sustitución por la racionalidad es, por tanto, una modificación de alcance jurídico que merece una discusión más profunda que la confrontación política inmediata.

Una ley todavía bajo examen

La aprobación parlamentaria del proyecto no ha cerrado la controversia.

El Tribunal Constitucional deberá determinar si corresponde admitir y examinar el requerimiento presentado por los senadores y, en ese caso, pronunciarse sobre las disposiciones impugnadas.

Su resolución será determinante para conocer si el texto puede avanzar sin modificaciones o si alguna de sus normas enfrenta obstáculos constitucionales.

Mientras tanto, el Gobierno continuará defendiendo una legislación que considera necesaria para dar respaldo a policías y militares.

Sus críticos insistirán en que la certeza jurídica no puede obtenerse mediante reglas que, a su juicio, amplían excesivamente las circunstancias para utilizar fuerza potencialmente letal.

El debate deja una conclusión institucional importante.

Las policías necesitan facultades claras para proteger a la población y protegerse a sí mismas. Los ciudadanos necesitan garantías igualmente claras frente a eventuales abusos.

No son objetivos incompatibles.

De hecho, una buena legislación sobre uso de la fuerza debería fortalecerlos simultáneamente.

El verdadero desafío no consiste en elegir entre seguridad y derechos, sino en establecer reglas suficientemente precisas para que el Estado pueda ejercer legítimamente la fuerza sin convertir una atribución excepcional en una autorización abierta.

Esa es la cuestión que ahora deberá examinar el Tribunal Constitucional y que seguirá acompañando la implementación de las RUF, cualquiera sea el resultado del requerimiento.

Félix Montano